堅持鞏固完善發展新時期環境影響評價制度

2020年01月07日 17:13:43
來源: 中國環境報 作者: 朱源

  2019年10月召開的黨的十九屆四中全會發布了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,在堅持和完善生態文明制度體系中提出了“健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系”。

  2019年12月召開的中央經濟工作會議提出,“要重點打好藍天、碧水、凈土保衛戰,完善相關治理機制,抓好源頭防控”。黨的十九屆四中全會和中央經濟工作會議都強調了“源頭預防”,而環評作為發揮“源頭預防”作用的基礎性制度,在生態文明制度體系中的地位不僅沒有削弱,反而得到了進一步的強調和突出。

  2019年12月22日-24日,生態環境部部長李干杰在全國環境影響評價與排污許可工作會議上指出,要以習近平生態文明思想為指引,堅持和完善環境影響評價與排污許可制度。筆者認為,環評制度要在新時期發揮更好更大的作用,就要以習近平生態文明思想為指導,在環境治理體系和治理能力現代化的形勢要求下,回答好四中全會提出的“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”這個重大問題。

  以習近平生態文明思想為指導,推進環境影響評價制度發展

  在全國生態環境保護大會上,習近平總書記對加強生態文明建設提出了必須堅持的六項原則,即堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態環境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境、共謀全球生態文明建設。推進環評制度的完善和發展,就要以這六項原則為基本遵循。

  一是突出環評的預防性,保障人與自然和諧共生。由于決策失誤引起的重大環境污染和生態破壞的教訓,在歷史上并不少見。保障人與自然和諧共生,就是要進一步突出環評的預防作用,對有嚴重不可逆生態環境影響和風險的項目,要堅決否決,發揮環評的威懾力,讓明顯有問題的政策、規劃或項目不敢隨意被提出。環評還要積極深入到政策制定和決策過程中,發揮從源頭防治生態破壞和環境污染的功效,扭轉部分地方、部門和企業的歪曲政績觀、發展觀,改變其不注重資源節約和環境保護的運作模式,推動地方、部門和企業走上綠色發展之路。

  二是深化環評承載力分析,實現綠水青山就是金山銀山。綠水青山就是金山銀山的新發展理念,深刻揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理。要從根本上解決生態環境問題,就要把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內,給自然生態留下休養生息的時間和空間。這一原則,恰好是環評承載力分析和容量分析所針對的內容。承載力和容量分析,就是要考慮到自然資源和生態環境對項目或經濟發展的承受限度,保證在獲得金山銀山時不破壞綠水青山。

  三是踐行環評為民理念,視良好生態環境為最普惠的民生福祉。踐行環評的為民情懷,就是要把“人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應”,作為檢驗環評效果的準則。這一準則要求環評與生態環境質量進一步掛鉤,準確回答項目或規劃對生態環境質量和人民群眾生命健康的影響,切實回應人民群眾對良好生態環境的關注和需求。生態文明是人民群眾共同參與、共同建設、共同享有的事業,每個人都是生態環境的保護者、建設者、受益者。這就要求環評的信息公開和公眾參與應有序推動,杜絕盲目參與或搭車參與,不能只說不做、置身事外。

  四是立足環評的系統觀,打造山水林田湖草的生態共同體。生態是統一的自然系統,是相互依存、緊密聯系的有機鏈條。山水林田湖草生態共同體是人類生存發展的物質基礎。立足于環評的系統觀,就是要開展全要素、全過程、全區域、全流域的分析,要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬。環評算大賬,不能算小賬,是指環評不能只算本項目的小賬,而忽視了所有項目累積的大賬,要重視累積性影響的分析。環評算長遠賬,是指環評不能只關注短時期的環境損益,更要考慮生態環境長遠的變化。環評算整體賬,是指環評不能只關注局部的問題,更要分析對自然生態系統整體的影響。環評算綜合賬,是指不能僅考慮一方面的問題,而應該統籌考慮經濟、社會和生態環境的綜合影響。

  五是高舉環評的法律武器,用最嚴格的法治保護環境。用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境,就是要用足用好《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》《規劃環境影響評價條例》這一法兩條例。要嚴格執行環評的法律法規,展示法律制度的剛性和權威,對于不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人,必須追究責任。特別是修訂后的環評法,對未批先建等違法行為的處罰力度很大,環評要敢于亮劍,才能展現制度的權威。此外,環評制度是環境治理現代化體系中的一部分,要與其他相關制度一起,共同織密環境法治的網,打造一個既簡練又嚴密,既消除重復又覆蓋全過程的管理體系。當前,環評制度內部、環評與相關制度之間亟待加快梳理整合,例如“三線一單”、規劃環評與項目環評的銜接,項目環評與首次排污許可證發放,排污許可證發放與企業環保自驗收、排污許可證日常監管與環境影響后評價等。

  六是深度開展環評國際合作,共謀全球生態文明。各國的環境影響評價制度都在發展變化中。從環評層級來看,政策環評、規劃環評、項目環評的層次逐漸清晰;從環評范圍來看,氣候變化、人群健康、社會公平等近年來逐漸納入環評的領域;從環評流程來看,環評管理覆蓋了環評預測到事中事后全過程。中國要深度開展環評國際合作,就應積極適應環評制度發展的新趨勢,與中國經濟社會發展和生態文明建設的現實相結合。深度開展環評國際合作,應與“一帶一路”建設結合起來。環評制度的國際交流與合作,有助于降低各國制度差異造成的分歧,推進共謀全球生態文明。中國在綠色“一帶一路”建設中,一方面應主動開展環境影響評價,彰顯中國企業的綠色品牌;另一方面,中國的環評制度體系走出去,也是深度參與全球治理的積極舉措。

  落實黨的十九屆四中全會要求,堅持、鞏固、完善和發展新時期的環境影響評價制度

  黨的十九屆四中全會對新時期國家治理體系和治理能力現代化提出了明確的要求。李干杰部長在全國環境影響評價與排污許可工作會議上強調,要健全以環境影響評價制度為主體的源頭預防體系,推動工作重心“四個轉變”,堅持核心理念“三個不變”。

  筆者認為,為貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,要在四方面發力。

  堅持源頭預防的功能定位。堅持源頭預防,就是對于不符合環境排放標準,突破生態保護底線,不符合區域環境質量目標要求,可能造成重大、不可逆生態環境影響的政策、規劃或項目,堅決叫停。對于雖然符合上述標準要求,但在環評過程中仍然受到利益相關者或公眾強烈質疑或反對的,環評結論要作為支持或否決決策的技術依據。對于所有項目,環評都有優化項目設計、從源頭納入生態環境保護考量的功能。因為從源頭防范污染和生態破壞,可以有效節約成本,也能有效防范項目建設推倒重來。

  鞏固環評評價的理論基礎。環評的評價,包括預測性評價和現狀評價,是環評制度的基礎,需要不斷鞏固。現狀評價是預測性評價的前提。鞏固環評評價的基礎,要從必要性、科學性和實用性三方面考慮。必要性,即是否一定要做評價,是否一定需要做基于模型的、大數據的評價。如果通過簡單判斷就能得出可靠的結論,則不一定都要做完整的評價。事實上,簡單判斷也屬于環評評價的一類方法。其次,要不斷提高環評評價的科學性,特別是對于預測性評價。包括環境監測數據、模型因子選取、污染物源強、與類似項目對比、不確定性分析等方面,需要不斷進行科學研究、不斷完善提升。再次是評價的實用性,即評價結果是否一目了然,能否清楚地應用到決策中。總之,環評評價的必要性、科學性和實用性,是在環評制度發展中需要不斷鞏固的內核。

  完善環評審批的管理體系。分級分類的環評審批體系是符合中國國情的特色做法,既有其優越性,也有一定的弊端。在“放管服”改革的背景下,分級分類的框架有了一些變化,比如部省市縣四級審批,就已經穿插了諸如副省級、副市級新區等單位,一些下級單位被授予上級單位的審批權限等。再比如,報告書、報告表、登記表三類之外,也出現了承諾制、備案制等形式,游離在審批與非審批之間。當然,分級分類形式的多樣化,并不是核心的問題。核心的問題在于是否還需要基于環評的審批。是不是通過企業承諾和事后的監管執法,就可以取消環評的前端審批?從目前來看,參考發達國家的經驗,環評審批仍然是需要的,特別是對于防范重大、不可逆生態環境影響的項目,還需要審批。此外,對于信息公開和公眾參與的問題,在如何有效應對鄰避效應、提高公眾參與的效率和有效性等方面,環評審批的形式、流程和內容還需要進一步完善。

  發展環評的新興領域。近年來,國際上環評制度的發展日新月異。在要素上,生物多樣性、氣候變化、社會公平等新興生態環境及與之相關的要素不斷被納入環評。在層次上,政策環評和區域環評在國內外都在不斷發展。政策環評和區域環評更側重于現狀評價,而在預測評價上則更多地通過專家和公眾參與來完成,主要依靠定性和半定量的評價方法,為下一層次的評價框定范圍和深度。從制度層面來看,環評制度與監察執法和排污許可證等運行期環境管理工具,也都在不斷地深度融合中,各國有各自的做法。面對這些新興的領域和要求,我國的環評制度還有不斷發展的空間。

  環境影響評價制度在我國發展了40年,正處在制度方向調整的關鍵期。只有以習近平生態文明思想和黨的十九屆四中全會精神為理論基礎和方向指引,環境影響評價制度才能找準定位、明確方向、強化基礎、提供支撐,才能沿著正確的發展方向前行,才能在污染防治攻堅戰、改善生態環境質量和促進經濟社會高質量發展中發揮更好更大的作用。

  作者單位:生態環境部環境工程評估中心

標簽 - 承載力分析,環境影響評價制度,不確定性分析,制度差異,發展生產力
網站編輯 - 唐淑楠
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