環境政策與貿易政策需加強融合

2019年12月11日 09:38:37
來源: 中國環境報 作者: 李麗平 張彬 趙嘉 張莉

  環境與貿易之間的關系是多樣、復雜和重要的。國際上關于環境與貿易關系的認識和實踐基本與環境保護進程同步,而且環境保護的發展不斷推動環境政策與貿易政策融合。我國在上世紀八九十年代開始環境與貿易關系的討論,隨著加入世貿組織、“洋垃圾”禁令的實施及中美經貿摩擦的發展,關于環境政策與貿易政策相互影響的討論愈加引發關注,進一步加強環境政策與貿易政策融合的重要性和迫切性日漸突出。

  國際上環境政策與貿易政策融合性由弱變強

  國際上環境與貿易的討論起始于20世紀70年代初期,隨后各方對環境與貿易的關注度逐漸增強,環境政策與貿易政策的融合性由弱變強。其發展大致分三個階段:

  第一階段,認識期(20世紀70年代至80年代)。在這個階段,國際環境機構和貿易組織開始認識到環境與貿易密切相關,相互影響。1971年關貿總協定(GATT)成立了第一個與環境相關的工作組——環境措施與國際貿易工作組。1972年GATT秘書處撰寫了《工業污染控制與國際貿易》報告,引發了1972年瑞典斯德哥爾摩聯合國人類環境會議對環境與貿易投資議題的初步探討。

  第二階段,實踐期(20世紀90年代初期至21世紀初)。在這個階段,國際貿易組織開始推動在貿易協定中加入環境條款,或推動環境產品與服務貿易自由化。1995年《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》建立了WTO并寫入了環境例外相關條款,且根據1994年的貿易部長會議“關于貿易與環境的決定”在WTO下建立了貿易與環境委員會。這一階段WTO也發生了一些環境爭端案件,如印度等四國告美國的蝦龜案,就是利用WTO爭端解決機制,解決貿易與環境保護問題的一個典型案例。亞太經合組織(APEC)1994年確立了環境愿景,1997年提出將環境產品與服務(EGS)作為9個提前自愿自由化部門之一;美國、加拿大、墨西哥1994年在簽署的《北美自貿協定》將《北美環境合作協定》作為附件之一,并進行環境影響評價。從環境角度,1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》提出,通過貿易自由化促進可持續發展,使貿易與環境相輔相成。

  第三階段,深化期(21世紀以后),環境政策與貿易政策融合度大大加強。2015年12月,聯合國環境規劃署正式啟動環境與貿易中心,從機構層面保障國際環境機構推動環境與貿易協調。截至2018年底,涵蓋環境章節的自貿協定數量達36個,特別是2018年包括11國在內的跨太平洋伙伴全面進步協定(CPTPP)包含了幾十頁的環境內容;2015年11月歐盟公布的《跨大西洋貿易與投資伙伴協議》(TTIP)中有15條涉及到環境議題;美國2012年公布的投資協定示范文本中將環境列為單獨章節。2012年APEC發布環境產品清單,2014年17個WTO成員發起了環境產品諸邊協定(EGA)談判,其環境產品的貿易總量占據了全球90%以上。此外,許多國家將環境與貿易融合作為政策和制度固化。

  環境政策與貿易政策融合首先是環境與貿易本質的相關性和自然屬性。貿易與環境的影響依賴于環境和貿易目標相互補充和相互支持的程度,積極的效果需要適當的、支持性的經濟政策和環境政策。因為環境是所有基本投入的基礎,也是處理基本投入所需能源的基礎。反過來,貿易受環境意識的影響,因為出口商必須響應市場對綠色產品的需求。

  同時,從西方國家的實踐歷史來看,政治需求、貿易利益、環境合作等因素的拉動作用也很重要,主要表現在:一是緩解環境非政府組織和環境保護的壓力,安撫國內民眾獲取選舉等政治需要;二是擔心薄弱的環保措施可能導致不公平的競爭優勢,刺激經濟和擴大出口的需要;三是利用貿易相關的制裁等約束性措施推動國際環境保護進程以及推動環境合作和交流。

  我國環境政策與貿易政策融合進展及問題

  相較國際社會,中國對環境與貿易的關注晚,開始主要是被動接受,但是之后進展快、力度大,制定了很多政策落實環境與貿易融合。

  首先,開展了大量相關研究,為環境政策與貿易政策融合提供基礎依據。隨著改革開放發展,我國學者開始關注環境與貿易投資關系的問題,從貿易和國際法律角度開展了綠色貿易壁壘、國際環境爭端等相關研究。21世紀以后,特別是為迎接中國入世,開展了許多貿易對環境影響評價、貿易規則與環境政策關系等相關研究。入世后,除了繼續從法律視角探討貿易規則與環境政策協調外,開始開展促進節能減排的綠色貿易手段以及綠色貿易政策研究。針對中國貨物貿易現狀,研究提出“環境逆差”的概念,從政策解決角度提出“中國綠色貿易體系”,這些成果為環境政策與貿易政策融合相關決策提供了技術支持。

  其次,積極參與并推動國際環境與貿易政策制定及進程。中國從入世開始即積極參與WTO環境與貿易相關談判,在中國入世承諾減讓表中將環境服務納入予以市場準入開放,成為WTO中少數對環境服務進行開放的發展中成員。2012年,中國與美國等其他成員一起,積極推動APEC環境產品清單的制定。之后,中國作為發起國之一積極推動WTO下環境產品諸邊協定談判。在區域和雙邊自貿框架下,在中國—瑞士、中國—韓國、中國—格魯吉亞等自貿協定中設置了環境章節。截至目前,中國簽署的所有自貿協定均包括環境條款和環境服務市場開放出價。

  第三,積極推動國內環境政策與貿易政策的融合。中國大大降低“兩高一資”產品的出口退稅率,用貿易手段倒逼污染產品和行業的結構調整,減輕污染壓力。為順應WTO規則,中國進一步完善了稀土、多種原材料產品生產過程的環境標準。對外投資方面,2013年,商務部、原環境保護部聯合發布《對外投資合作環境保護指南》,為綠色海外投資保駕護航。2017年,原環境保護部聯合相關部委共同發布《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》,對如何實現環境政策與國際貿易政策融合提出了意見和方案。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,明確提出“加快環境保護、投資保護等新議題談判,形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”,在黨中央文件中確定將環境議題納入國際貿易和投資進程。

  盡管政策方面進行了大量推動,隨著中國貿易量的迅速增長以及生態文明建設的推動,環境與貿易關系日益緊密,環境政策和貿易政策融合與當前需求還有一定差距。比如,在貿易政策制定中環境利益沒有被充分考慮或被統籌考慮;國際環境與貿易政策制定中被動接受的多,積極推動的少;現有國內環境與貿易融合政策原則性表述多,具體措施少等。

  順勢而為,統籌考慮,做實環境政策與貿易政策融合大文章

  基于上述分析,在國際經貿規則面臨新一輪重構及中國加強生態文明建設背景下,應順勢而為,統籌考慮,積極推動,做實環境政策與貿易政策融合大文章。

  第一,積極主動推動國際貿易政策綠色化及國際環境公約與貿易協定的融合。積極參加國際環境與貿易談判并主動設置議題,制定中國貿易投資協定環境章節示范文本并納入自貿協定,制定《貿易政策環境影響評價實施導則》并推動開展國際貿易協定的環境影響評價,制定《綠色貿易(投資)管理辦法》。

  第二,加強國內環境政策與貿易政策融合。將貿易對環境的影響作為環境與經濟形勢分析的重要內容,將中美經貿摩擦等相關貿易投資因素納入生態環境保護“十四五”規劃,繼續推動降低“兩高一資”目錄產品的出口退稅率,加征環境關稅,對以有害化學物質為原材料的進口產品及煤炭等為代表的資源性產品加征邊境調節稅。

  第三,大力促進環境產品與服務貿易發展。通過明晰環保產業清單、分類、邊界、統計等,促進環境產品與服務貿易,加大政府采購環境服務力度,大力推動新能源貿易,加大對環保技術和設備的進口力度,搭建環境產品和服務貿易信息交流平臺,組織“一帶一路”環境產品和服務博覽會,推動降低環境產品和服務的關稅和非關稅壁壘。

  第四,繼續深化環境與貿易政策研究,加強能力建設。建立研究和實施資金保障機制,單設環境與貿易投資專項資金,加強環境與貿易投資議題的基礎性、政策性和戰略性研究,如定期開展環境與貿易投資形勢分析,加強生物多樣性與貿易影響、氣候變化與貿易關系等相關研究,加強環境與貿易學科建設及人員能力建設。

  作者單位:生態環境部環境與經濟政策研究中心

標簽 - 環境與貿易,環境政策,貿易與環境,國際環境公約,貿易利益
網站編輯 - 唐淑楠
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